基本案情
1998年7月至2002年5月期间，蒋某采用上缴管理费给市政工程公司的方式，以市政公司名义实施道路施工经营活动。经群众举报，2002年11月4日，县工商局以涉嫌“无照经营”为由立案调查。调查查明以下事实：一、蒋某未经工商行政管理机关核准登记领取营业执照；二、蒋某以市政公司项目经理名义对外经营，他与市政公司签订“内部承包合同”，内部合同约定：（一）、蒋某必须执行市政公司与建设单位签订的《建设工程施工承包合同》和补充协议的各项条款；（二）、施工期间，一切施工机具及周转材料由蒋某自理，或由其向市政公司租用并支付租金；（三）、施工中发生的质量事故及安全隐患由蒋某承担责任并支付费用。施工期间发生的职工病、医疗费用及伤亡处理费用等一律由蒋某自理。施工中发生的地方法规性收费，蒋某必须负责缴纳；（四）、施工期间，市政公司派驻工地的技术人员的工资及开支费用由蒋某支付；（五）、蒋某缴纳给市政公司一定管理费，并由市政公司代为扣缴营业税、个人所得税等；（六）、建设单位支付的工程款必须先入市政公司帐户，市政公司依约扣除管理费以及税金、有关钢管、钢模租赁费后一次性付给蒋某；（七）、如果建设方资金不能如期到位，市政公司不负责垫资，由蒋某自行解决资金缺口。按照上述约定，蒋某共承建工程十一个，违法经营数额共计20029268.91元。据此，县工商局于2003年4月18日根据《浙江省取缔无照经营条例》（以下简称《经营条例》）第二条、第三条和第十一条第一款之规定认定蒋某的行为属于“无照经营”违法行为，对蒋某作出警告和罚款60万元的行政处罚。
蒋某不服该行政处罚决定，于2003年6月诉至县人民法院。蒋某在行政起诉状中诉称，其作为市政公司的项目经理，有权与市政公司签订内部承包合同，根据建设部《建筑施工企业项目经理资质管理办法》（建设部1995年1月7日发布）规定，该行为合法，其在施工过程中的权利义务未超出项目经理的职责范围。施工行为的经营主体是市政公司，法律并没有要求项目经理个人必须具备营业执照，故不存在无照经营行为。并且认为，在县工商局查处本案过程中，国务院颁布施行的《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）已经生效，这时工商局仍然适用地方性法规《经营条例》处罚原告，法律适用显然错误。请求人民法院依法撤销县工商局不当的行政处罚决定。
如何认定“无照经营”和适用行政法规还是地方性法规处罚蒋某本案就成为本案的两大焦点。作为县工商局的代理律师，对于这两个要点，我们给出了完整的论述。
“挂靠经营”就其本质而言属于“无照经营”
一、蒋某虽然持有建筑施工项目经理资质证书，但其主体身份并非市政工程公司合法的项目经理。
《中华人民共和国建筑法》第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”第二十六条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”从这两条规定，我们可以明确一个建筑法律原则，那就是“施工企业以自己的名义承揽（承包）业务以后，作为经营者他不能将工程全部转包给他人，也不能将工程肢解后分包给他人。”“施工企业不能允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书和营业执照承揽工程，使他人成为事实上的承包者、经营者。”因此，法律不许可项目经理成为某个工程项目的经营者或者成为事实上的经营者，只许可项目经理成为某个项目的管理者，具有相当大权利的管理者。而本案中，蒋某名为项目经理（管理者），实为包工头（经营者），显然违背法律规定。
《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第二条规定：“本办法所称建筑施工企业项目经理，是指受企业法定代表人委托对工程项目施工过程全面负责的项目管理者，是建筑施工企业法定代表人在工程项目上的代表人。”第六条规定：“工程项目施工应建立以项目经理为首的生产经营管理系统，实行项目经理负责制。项目经理在工程项目施工中处于中心地位，对工程项目施工负有全面管理的责任。”第二十七条规定：“已取得项目经理资质证书的，各企业应给予其相应的企业管理人员待遇，并实行项目岗位工资和奖励制度。具体办法由企业自行规定。”第三十二条规定：“项目经理因管理不善，发生二级以上工程建设重大事故
