案件简介：1991年，朱某所在村村民委员会为其划定宅基地一处，同年县政府为朱某颁发了《集体土地建设用地使用证》。朱某在建房至基础后村委会通知其停止建设，遂停止了建设。1992年，朱某所在乡政府给其新批宅基地一处，朱某在该处宅基上建成房屋居住至今，但未领取该处宅基地土地使用证。 2002年，朱某又在取得土地证项下的宅基地上建房。县政府以朱某一户两处宅基违反土地管理法的相关规定为由，依照土地管理法第62条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”和《某省土地登记条例》第31条关于土地登记机关可以直接办理注销土地登记的规定，作出了《关于注销朱某〈集体土地建设用地使用证〉的决定》(下称《决定》)： (一)收回朱某的土地使用权；(二)注销朱某的土地登记。朱某不服，提起了行政诉讼。
法院判决：一审法院审理认为，收回土地使用权和注销土地登记是两个独立的行政行为，应由不同的主体按照不同的程序、根据不同的事实，适用不同的法律条文作出。县政府作出的决定既决定注销土地登记，同时又决定收回土地使用权，不符合土地管理法律法规规定的程序。《某省土地登记条例》第31条规定的职权是土地登记机关的职权，县政府收回土地使用权未适用收回的法律条文。综上，县政府所作注销决定，违反法定程序，适用法律不当，遂判决撤销了县政府的《决定》。县政府不服，提起上诉。
二审法院审理后认为，朱某实际上拥有两处宅基地，依法应当收回其一处宅基地，县政府有权收回一处宅基地。但注销土地登记应由土地局办理，县政府适用《某省土地登记条例》第31条规定注销朱某的土地登记，属于适用法律法规错误。注销土地证书必须由土地权利人提出土地登记申请，县政府在没有证据证明朱某所在村委会提出申请的情况下直接作出注销决定，行政程序违法。综上，县政府的《决定》认定事实清楚，但适用法律，法规错误，程序违法，遂作出判决：驳回上诉，维持原判。
审判分析：从一二两审判决的理由不难看出，尽管判决的说理各有侧重，但撤销《决定》的法定’理由都是两个：一是程序违法；二是适用法律法规错误。关于土地登记行政行为的司法审查有不少法律问题值得探讨，本文仅就本案提出的下述几个问题予以分析：
(一)是注销土地登记还是注销土地权证更为妥当?
在审判实践中，由于对土地登记的性质存在不同认识，因此，在对登记行为予以撤销或者注销时，就出现了不同的做法：一种观点认为，土地登记既是一种登记行为，同时颁发载明土地权利的证书，也就具有赋予登记人以权利的作用。最典型的就是初始登记，一旦登记，就会使原本没有登记的土地有了法律上的主人。基于此，认为登记行为具有双重性质，既有登记公示的作用，也有通过登记赋予权利的作用。从而认为，人民法院对业已存在的登记行为予以纠正时，应当撤销或注销政府颁发的土地权证；另一种观点认为，土地登记只是一种登记行为，是对实体上已经具有的土地所有权或使用权的一种记载和确认，登记行为本身不具有赋权作用。人民法院对业已登记的行为纠正时，应当是撤销或注销政府的登记行为，而非撤销或注销土地权证。
笔者赞成第二种观点和做法。土地登记行为看上去是既要登记，也要发证。但是，登记才是这种行为的实质，土地登记是对已有的实体权利——土地所有权或者使用权的记载和确认，发证只是登记行为的一个证明，一个外化的形式，发证本身不构成一个独立的行政行为。登记和发证是一个问题的两个方面，且以登记为矛盾的主要方面。因此，对于登记行为错误需要纠正的案件，正确的做法是：由有权的行政机关或人民法院撤销行政机关的行政登记行为，而不是撤销或注销土地权证，撤销登记后原来颁发的土地证自然失效。
(二)县政府在收回土地使用权的同时一并注销土地登记是否违法?
对于农村村民一户拥有两处宅基地的，县政府根据土地管理法的规定是有权加以收回的，土地局是办理土地登记的机关也没有异议。土地在办理登记并颁发土地权利证书之后，县政府是否有权在收回土地使用权的同时一并注销土地登记呢?笔者认为，县政府有权直接撤销或注销县政府作出的土地登记和颁证行为，相反，土地局则没有此种职权。《土地管理法实施条例》第四条第一款规定“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用
