[案例1]A公司向某市国土资源局提交变更土地登记申请书，要求将已确权给B公司的土地变更到A公司名下。某市国土资源局经调查认为该土地权属有争议，遂上报市政府。该市政府作出更正土地登记通知书，注销B公司原土地登记，注销B公司原国有土地使用证书。B公司不服申请复议，在复议机关维持原行政行为后，向法院提起行政诉讼。
[案例2]Y市政府为C村村民委员会颁发了集体土地所有权证，D村村民委员会向Y市国土资源局提出申请，要求对C村村委会的集体土地重新确权。Y市国土资源局经调查认为C村村委会的原集体土地所有权证书存在错误，遂作出注销C村村委会集体土地所有权证书的决定。C村村委会在复议机关维持原行政行为后，向法院提起行政诉讼。 这两个案例引起同一个问题是：土地权属发生争议后，政府或土地管理部门应当采取何种程序解决争议，在解决争议之前是否应当先注销原土地登记和原土地权属证书?
法院在处理上述两个案件时，对这个问题有两种意见。第一种意见认为土地权属发生争议后，政府或土地管理部门在解决土地争议之前应当先注销原土地登记和原土地权属证书。理由是：《土地登记规则》第71条规定：“土地登记后，发现错登或漏登的，土地管理部门应当办理更正登记。利害关系人也可以申请更正登记。”根据此条规定，与原确权土地有利害关系的人提出异议，土地管理部门经过调查，认为原土地登记有错误，就应当办理更正登记，注销原土地登记，使争议的土地恢复权属待定状态，然后进入争议解决程序，重新确定权属后再进行土地登记。
第二种意见认为土地权属发生争议后，政府或土地管理部门在解决土地争议之前不能注销原土地登记和土地权属证书，而应当按照处理土地权属争议的程序进行，土地权属争议程序结束后，按照解决争议的调解协议或处理决定作为变更土地登记的依据。笔者同意第二种意见。
[评析]首先，行政确认行为与行政登记行为是完全不同的两个概念。处理土地权属争议的行为是一种行政确认行为，是政府对土地权属争议双方的权利义务予以确定或否定并予以宣告的具体行政行为，它包含着政府对争议土地的归属所做的明确的意思表示。而更正登记或注销登记是一种行政登记行为，行政登记行为是行政机关依相对人的申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为，是对既有权利的确认和记载而作的官方承认及情况记录，不包含行政机关的意思表示。更正土地登记是土地管理部门在土地权属无争议的情况下，发现土地所有权人或使用权人的土地座落位置、面积、用途等内容有错误或遗漏的地方，依职权或依申请而进行更正的登记行为，并不包含土地管理部门对土地权属的确认。而注销土地登记则是因原土地所有权和使用权人丧失了土地所有权、使用权或他项权利时，由土地管理部门将终止土地权利予以记载和宣告的行为，正如《土地登记规则》第6章规定的六种注销土地登记的情形，就不包括土地权属争议前注销土地登记的情况。因此，土地确权行为和土地登记行为是完全不同的，不能混为一谈。案例1中的政府认为更正土地登记是一种处理土地权属争议的办法，就是混淆了行政确权行为和行政登记行为的含义所致。
其次法律对土地权属争议已规定了专门的程序。《土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第19条、第20条规定，“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其它方式批准使用土地的文件。”根据以上规定，土地权属发生争议时，原土地权属证书是作为一方当事人提供的证据使用的。如果在处理争议之前，注销原土地权属证书，那么国土资源管理部门还如何审查该证据?如何继续处理争议的程序?
再次，《土地权属争议调查处理办法》还规定，争议双方达成的调解协议书生效后，是土地登记的依据。争议双方当事人达不成协议的，由人民政府作出处理决定。当事人对处理决定不服的，可依法提出行政复议或提出行政诉讼。当事人在规定期限内不提复议又不提诉讼的，处理决定发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。如果在处理争议之前先注销原土地权属证书，岂不是在权属未确定时就否定了争议一方的原土地权属，先有结论后处理争议，程序完全是
